What will the new constitution of Kyrgyzstan lead to?

Changes in the constitution of Kyrgyzstan can lead to significant changes in the country’s domestic policy: one should expect the complication of the work of state bodies, an increase in authoritarian tendencies of the political regime, a decrease in the independence of the legislative and judicial branches of government, and an increase in clan-oligarchic influence on the state. These trends can indirectly affect the country’s foreign policy, strengthening the positions of Russia and China in the country.

Full text in Russian:

11 апреля 2021 г. в Кыргызстане одновременно прошли местные выборы и референдум по новому варианту конституции. Судя по предварительным данным, Конституция принята. За ее принятие проголосовало около 80% избирателей, принявших участие в голосовании. Явка была относительно низкой и составила 36,75%.

В современной истории Кыргызстана не было случая, когда насильственная смена власти не сопровождалась бы переделкой конституции. Еще в октябре 2020 г. Садыр Жапаров, пришедший к власти на волне массовых протестов, заявил о намерении незамедлительно провести конституционную реформу, при этом, не скрывая, что является сторонником президентской формы правления. Ради достижения этой цели, новый лидер страны «реанимировал» работу парламента шестого созыва, законные полномочия которого уже истекли. Тем самым из рук нелегитимного парламента нынешний президент получил полный карт-бланш на реализацию своих устремлений. 22 октября парламент отменил решение ЦИК о назначении внеочередных парламентских выборов на 20 декабря 2020 г. После этого, нарушения процедур и технологий законодательного процесса, происходили регулярно и оправдывались пресловутой «волей народа». Конституция была написана нелегитимным органом – «Конституционным совещанием», наспех собранным 20 ноября 2020 г. в основном из лояльных Садыру Жапарову лиц. Призывы, и предостережения юридического сообщества и общественности по поводу многочисленных нарушений процедур не возымели действия. Заключение Венецианской комиссии не было принято во внимание и более того, государственные телевизионные каналы активно транслировали месседж о том, что народ Кыргызстана сам определяет свою судьбу и никакие Венецианские комиссии народу не указ.

Ключевые нововведения конституции 2021 года

Новую конституцию независимые юристы назвали «ханституцией», имея в виду, что она позволяет создать небывалую степень концентрации власти в руках президента, обеспечивающую абсолютное доминирование исполнительной ветви власти. Другими словами, система сдержек и противовесов смещена в сторону президента, что дает основание называть форму правления по новой конституции суперпрезидентской.

По новой конституции президент становится главой государства и исполнительной власти, а роль премьер-министра будет исполнять руководитель президентской администрации. Президент получил право законодательной инициативы, и может избираться на 2 срока по 5 лет, а не на один шестилетий срок, как в нынешней конституции. Значительно усложнена процедура импичмента президента. Президент фактически решает судьбу правительства, обладая правом отправить его в отставку по своей инициативе. Президент также назначает и освобождает председателей Верховного и вновь созданного Конституционного суда, назначает и освобождает судей местных судов по предложению Совета по делам правосудия.

Парламент теперь будет состоять не из 120-и, а 90 депутатов. Увеличился возрастной ценз для кандидата в депутаты до 25 лет (сейчас 21 лет). Избирательная система будет регулироваться специальным законом, однако президент Жапаров несколько раз публично озвучил свое желание вернуть пропорционально – мажоритарную систему. Это и видимо произойдет.

Новая конституция внедряет институт народного курултая, который созывается президентом и является совещательным наблюдательным собранием народных представителей. Курултай наделяется правом законодательной инициативы, участвует в формировании одной трети состава Совета правосудия и может инициировать отставку членов правительства.

Последствия для внутреннего развития Кыргызстана

Принятие конституции открыло своеобразный ящик Пандоры.

• Смена конституции повлечет за собой множество дисфункций в правовой системе Кыргызстана, вызванных множественными коллизиями между принятой конституцией и существующим законодательством. Еще в феврале в соответствии с указом президента КР от 8 февраля 2021 г. запущен процесс инвентаризации законов, что само по себе не вызывало бы вопросов. Однако во исполнение этого президентского указа специальной межведомственной группе поручено подготовить проект закона «О прекращении действия законодательных актов по принципу «гильотины». В этом законопроекте предусматривается признание утратившим силу огромного массива законодательства за некоторыми исключениями, в частности кодексов, законов в сфере административно-территориального устройства, НПА о ратификации международных договоров, о бюджете и др. В настоящее время не разработана четкая методология инвентаризации и критерии «гильотинирования» законов, порядок разработки нового законодательства взамен отмененных. Ситуация осложняется тем, что парламент уже де-факто нелегитимен, а новые выборы в парламент состоятся предположительно осенью. Выборы по новой системе повлекут изменение ряда НПА, в том числе и регламента парламента.
• В ближайшие полгода страна должна провести парламентские выборы уже по новой системе. Глава ЦИК Н. Шайлдабекова после референдума заявила, что предположительно выборы состояться осенью этого года, поскольку требуется время на приведение выборного законодательства в соответствие с новой конституцией и подготовку к проведению парламентских выборов в соответствии с новым законодательством. Скорее всего, будет возвращена смешанная избирательная система. В силу того, что по новой конституции число депутатских мандатов уменьшилось, политическая конкуренция возрастет, несмотря на то, что полномочия парламента сужены.
• Введение смешанной избирательной системы, вероятно, приведет к усилению влияния кланов в процессе парламентских выборов и сократит шансы молодых партий и политиков пройти в парламент. Еще больше усилится влияние местных олигархов и криминальных групп, сращенных с властью.
• Судебная система будет подвержена дальнейшей деформации и деградации, поскольку новая конституция еще больше усиливает зависимость судебной ветви власти от президента. Состояние системы правосудия будет напрямую влиять на эффективность системы государственного управления, борьбы с коррупцией и степень инвестиционной привлекательности. Нетрудно догадаться, что тенденции по всем этим сферам негативные.
• Новая конституция в определённой степени отвечает ожиданиям значительной части населения на установление своеобразной традиционалистской патерналистской модели государственного управления. В чем эти «народные» ожидания проявляются? Во-первых, в уповании на сильного лидера, который будет единолично нести ответственность за все в стране. Во-вторых, эта идея традиционного представительного органа – Курултая, на которую «купился» массовый избиратель. В действительности, Курултай не будет самостоятельным и независимым, так как по конституции созывать его будет президент. Предыдущий опыт показал, что курултай может использоваться в интересах власти как во времена президента Бакиева. Введение Курултая, наряду с усилением влияния кланов в случае реанимации мажоритарной избирательной системы, приведет к дальнейшей архаизации институтов управления и усилению неформальных институтов и политических практик. Патерналистские ожидания избирателей от президента страны, при разочаровании могут легко перейти в стадию гнева и протестов. А разочарованию могут способствовать состояние экономики, падение уровня жизни и любые внешние шоки.
• Конституция косвенно может способствовать усилению маскулинности и патриархальности в политической сфере. Во-первых, это связано с тем, что новая конституция делает акцент на духовные и нравственные ценности народа, его традиции. В контексте усиления влияния религии, патриархальных традиций и насилия в отношении женщин, это может означать усиление гендерного неравенства. Во-вторых, можно явственно наблюдать усиление использования гендерных характеристик в политическом дискурсе. Политики, как женщины, так и мужчины, все чаще употребляют такие понятия как «жигитчилик» (быть мужчиной), «темирдей эрк» (железная воля), «убадага бек» (держащий слово), «духу бар» (имеющий силу духа) в качестве атрибутов президента и лидера. Как правило, такие атрибуты приписываются политикам-мужчинам, в частности, Садыру Жапарову. Такой дискурс маскулинности как соответствующий традиционной культуре народа, в реальности будет способствовать дальнейшему выдавливанию женщин из политики.
• Конституция указывает, что народ Кыргызстана состоит из всех этнических групп. Однако, несмотря на это, вероятность усиления националистических идей существует. Опять же, это связано с нововведениями, реанимирующими традиционные институты представительства, и не предлагающими нормы инклюзивности политического участия граждан разных этнических групп. Акцент на народных традициях и ценностях, и заветах Манаса может трактоваться произвольно и задевать интересы и права этнических групп. Очень символично в этом смысле высказывание экс-депутата Жогорку Кенеша и сопартийца Садыра Жапарова по партии «Ата-Журт» (2010 г.) о принятой конституции. Экс-депутат в теле-дискуссии на одном из государственных телеканалов 11 апреля 2021 г. сказала, что наконец-то в стране принята конституция с «кыргызским запахом» («кыргыз жыттанган конституция»). В этом контексте важно заметить, что Нодира Норматова в бытность ее депутатом ЖК инициировала концепцию межэтнических отношений, основанную на понятии этнической нации, которая тогда не прошла.
• Конституция будет прямо или опосредовано влиять на изменение конфигурации политического пространства и отношения власти и гражданского общества. Конституция с большой вероятностью сузит степень гарантированности гражданских прав и свобод, учитывая нивелирование системы сдержек и противовесов между ветвями власти, усиление зависимости системы правосудия от президента, а также возможность произвольной трактовки отдельных норм против гражданских прав и свобод. В частности Конституция содержит норму, разрешающую ограничивать «мероприятия, противоречащие моральным и нравственным ценностям, общественному сознанию народа КР».
• Референдум показал низкую явку избирателей – всего 36,75 %. Более того, состоявшийся референдум показал, что 13% пришедших на участки избирателей проголосовали против принятия новой конституции. Более 93 тысячи бюллетеней были признаны недействительными. Эти данные показывают, что в стране достаточно много людей, не поддержавших новую конституцию и составляющих потенциальную базу политической оппозиции. Уместно упомянуть, что значительное число граждан Кыргызстана, расценивают приход к власти Садыра Жапарова и его настойчивые действия по изменению конституции как проявление реваншизма, нацеленного на обращение вспять итогов «апрельской революции» 2010 года, в результате которой был сметен семейно-клановый режим президента Бакиева. Попытки новой власти заново расследовать события 2010 г., в частности межэтнические столкновения на юге страны не одобряются сторонниками парламентской формы правления и членов Временного правительства, и частью участников «апрельской революции». Другими словами, принятие конституции не означает для нового президента гарантию консолидации его власти. Общество остается разделенным и при отсутствии попыток консолидировать общество, новая конституция и законы будут способствовать нарастанию новых противоречий и консолидации оппозиционных сил.

Последствия для внешнеполитических отношений

По сравнению с ситуацией вакуума власти, создавшегося в результате октябрьского политического кризиса 2020 г., политическая стабилизация и избрание президента в январе 2021 года воспринимается позитивно нашими соседями и союзниками по ряду международных региональных объединений. Очередная смена конституции с приходом к власти нового лидера также воспринимается нашими соседями и партнерами достаточно обыденно. Тем более, что на внешний взгляд референдум в Кыргызстане прошел в спокойной обстановке и без значительных нарушений. Для ближайшего окружения Кыргызстана не имеет большого значения, каким образом меняется конституция в Кыргызстане, поскольку напрямую это никак на них или на отношения между нашими странами не влияет. Более того, для авторитарных стран-соседей, президентская форма правления с сильной вертикалью власти даже более предпочтительна и привычна, в частности для ведения переговоров по важным вопросам, усиления своей мягкой силы, и синхронизации политики по ограничению политического плюрализма и пространства активности гражданского общества. Не секрет также, что российское руководство неоднократно в прошлом высказывалось неодобрительно по поводу «западных экспериментов» Кыргызстана с парламентской формой правления. Для руководства России конституционные изменения в Кыргызстане важны только с точки зрения сохранения статуса русского языка как официального, и приверженности исполнению существующих договоров и соглашений о взаимном сотрудничестве. А эти пункты не изменились.

Что касается отношений с большим соседом – Китаем, здесь также принятие новой конституции кардинально не повлияет на двусторонние отношения. Для Китая гораздо важнее то, будет ли новое руководство придерживаться двусторонних соглашений, соблюдать преемственность во внешнеполитических отношениях и соблюдать интересы китайских инвесторов. Все остальное Китай воспринимает как внутреннее дело Кыргызстана.

Что касается взаимоотношений Кыргызстана с западными акторами, здесь возможны определенные изменения. Разумеется, трудно сделать обобщения по всем международным акторам. Понятно, что многих западных партнеров способы смены политической власти, практикуемые в Кыргызстане, мягко говоря, удивляют. Усиление авторитаризма, давление на СМИ и неправительственные организации, нарушения прав и свобод человека и радикальные меры по пересмотру законодательства, откат от принципов правового государства может усилить отторжение международных доноров. Так, после октябрьских событий ряд международных доноров приостановили финансирование части программ. Не секрет, что многие социально значимые проекты в сфере образования, здравоохранения, да и элементарно поддержка социальных обязательств Кыргызстана осуществляется за счет средств международных доноров. Откат от демократических достижений, как минимум, заставит западных акторов пересмотреть программы помощи Кыргызстану. Более того, Кыргызстан не сможет привлекать зарубежные инвестиции, а это может иметь негативное воздействие на экономику страны, и без того дышащую на ладан. Отказ Кыргызстана принять во внимание заключение Венецианской комиссии и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ по проекту новой конституции точно не будет способствовать укреплению международного имиджа страны. В частности, посольство США в Бишкеке призвали власти Кыргызстана серьезно рассмотреть данные замечания и рекомендации. Отношения с США весьма важны, поскольку они, так или иначе, влияют на программы помощи многосторонних международных доноров.

Заключение

• Таким образом, в Кыргызстане принята новая конституция, которая приведет, прежде всего, к смене формы правления. Полномочия института президента существенно расширяются, при этом механизмы сдержек и противовесов между ветвями власти существенно ослаблены. Процедурные нарушения, допущенные при принятии конституции, ставят под вопрос ее легитимность и закладывают вероятность конституционного кризиса уже в ближайшем будущем. Эта вероятность еще более усиливается в виду предстоящей в Кыргызстане инвентаризации всего массива законодательства и «гильотинирования» многих законов, что таит риски отмены многих существующих законов, воспринимаемых обществом как достижения демократических реформ.
• Новые парламентские выборы в Кыргызстане предположительно пройдут осенью, и они состоятся по новой системе и в соответствии с новым выборным законодательством, которые власти рассчитывают принять в ближайшее время. Планируемое введение смешанной системы парламентских выборов приведет к усилению влияния кланов и олигархов, что в среднесрочной перспективе может привести к росту политической напряженности.
• Введение института курултая, акцент на традиции предков, моральные и нравственные ценности, наряду с усилением дискурса о сильном лидере, единолично берущему ответственность за развитие страны, по сути, означает движение по пути дальнейшей архаизации институтов управления и установлению традиционалистской патерналистской модели государственного управления. Нормы конституции, понимаемые в традиционалистском ключе, могут привести к усилению маскулинности и патриархальности политики и откату в сфере достижения гендерного равенства в политической сфере. Возможен и всплеск националистических идей и движений.
• Конституция прямо или косвенно повлияет на переформатирование политического пространства, ослабив гражданское общество и снизив гарантии соблюдения прав и свобод человека. При отсутствии консолидационных усилий власти и ее отказе от соблюдения политического плюрализма, реализация новой конституции может привести к нарастанию новых противоречий и к консолидации политической оппозиции.

Принятие новой конституции напрямую не повлияет на внешнеполитические отношения Кыргызстана с соседними странами Центральной Азии и партнерами по региональным объединениям, в том числе и с Россией и Китаем. В то же время, игнорирование или неисполнение руководством страны существующих международных соглашений и обязательств (двусторонних и многосторонних), необдуманная политика в сфере пересмотра законодательства, не только нанесет урон внешнеполитическому имиджу Кыргызстана в качестве демократического государства, но и повлияют на возможности привлечения в страну инвестиций, и на объемы международной донорской помощи. В таком случае, не исключается ослабление связей Бишкека с США и ЕС а также усиление зависимости Кыргызстана от России и Китая.